연방국가와 국가연합

연방국가와 국가연합

연방국가와 국가연합 의의

연방국가(Federal states)와 국가연합(Confederated states)은 국가형태의 하나로서 둘 이상의 주권국가들이 조약 또는 헌법에 근거하여 결합한 국제적 실체들(international entities)이다. 국제법은 국가들이 어떠한 내용으로 연합조약을 체결하는지에 대해서는 개입하지는 않는다. 하지만, 국가연합조약이나 연방헌법을 통해 회원국들 또는 구성국들과의 사이에서의 국제법상의 법인격, 국가책임의 귀속, 주권면제 등 일정한 국제법상의 효과가 발생하기 때문에, 이러한 문제들은 국제법에 의해서 규율된다. 

 

연방국가와 국가연합의 본질

1. 연방국가의 본질

연방국가(Federal states)는 연방헌법에 의해 연방정부에 배분되는 입법권의 한계를 분명히 하고, 나머지 주권은 구성국이 계속 보유하는 국가 결합체로서 그 본질은 연방국과 구성국 간의 주권의 분할이다. 현재 미국, 독일, 스위스, 캐나다 등이 그 예이다. 연방과 그 구성국은 주권을 분할하여 입법, 사법, 행정권한 및 주민에 대한 통제권을 각각 가지고 있지만, 전쟁을 선언하고, 조약을 체결하며, 외교사절을 파견하고 접수하는 등 타국가와 국제관계를 맺을 수 있는 주권은 연방국가에 속한다. 연방국가 자신이 국제법상 국가이며, 그 구성국은 연방헌법상의 국가일 뿐이지 국제법 주체로 인정되지 않는다. 이와 관련하여 1933년 국가의 권리와 의무에 관한 몬테비데오협약 제2조 또한 연방국가는 국제법상 단일의 인격을 구성한다고 규정하여 연방국가 자신이 국제법 주체임을 확인하고 있다. 다만 이와 관련한 국가들의 실행을 살펴보면 그 구성국들도 제한된 범위 내에서 제3국과 조약을 체결할 수 있는 권한을 부여받기도 한다. 이 경우 해당 주와 제3국 간의 조약도 국제법상의 조약으로서 국제법의 규율을 받는다. 

2. 국가연합의 본질

국가연합(Confederated states)란 둘 이상의 주권국가 개별적인 국제법상의 법인격을 상실하지 않고, 대외적으로 공동정책 또는 보조를 취하기 위해 '조약'에 근거하여 기능적으로 결합하는 국가형태이다. 오늘날 국가연합의 예는 매우 적은데, 1981년 세네 감 비아국가연합(The Confederation of Senegambia), 1991년 독립국가연합(The Commonwealth of Independent States)등이 있다. 국가연합은 그 자체의 물적 연합 이상의 것이 아니므로 그 자체로서 국제법 주체로 인정되지 않는다. 다만, 회원국들은 여전히 각각 국제법인격을 갖는 완전한 주권국가이다. 그렇다 하더라도 국가연합도 회원국들의 포괄적 권한을 대표하기 때문에 외교사절의 접수와 같은 일부 목적을 위해서는 국제법 주체로서 취급될 수 있다. 

3. 연방국가와 국가연합의 차이

첫째, 연방국가의 중앙정부는 그 구성국들에 대해서 뿐만 아니라 그들의 시민에 대해서도 직접 권한을 행사할 수 있는데 반해, 국가연합은 그 회원국들에 대해서만 권한을 미칠 뿐이다. 둘째, 연방법과 그 구성국의 국내법 관계는 '하나의 연방법질서'로서 연방법은 구성국 국내법 질서에 직접 적용되고 시민에 대해 직접 효력을 가지며 항상 국내법 보다 우위이다. 따라서 연방법과 구성국 국내법의 관계에서는 국제법과 국내법의 관계에서 제기되는 일원론, 이원론이 처음부터 문제 되지 않는다. 반면, 국가연합의 경우 국가연합설립조약과 그 구성국의 국내법은 국제법과 국내법의 관계가 된다. 셋째, 연방국 가는 국제법상 하나의 국가로 인정되지만, 국가연합은 국제법상 그 자체 하나의 국가가 아니며 회원국들은 여전히 각기 하나의 국제법상의 국가로서의 지위를 유지한다. 넷째, 연방국 가는 연방 구성국 간에 내란이 발생할지라도 연방헌법이 폐지되지 않는 한 영구적~반영구적으로 존재하는 국가결합이다. 이에 반해 국가연합은 본질상 한시적, 잠정적, 과도적 성격을 갖는 국가 결합의 형태이다. 

연방국가와 국가연합에 대한 국제법의 규율

1. 연방국가와 국가연합의 국제의무이행과 국가책임

연방국가의 경우 국제의무이행의 문제는 배타적으로 연방의 구성국에게만 맡겨진 사안임에도 불구하고, 연방이 조약을 체결할 수 있는가에 대해서는 각 나라마다 다르다. 미국의 경우에는 Missouri vs.Holland 사건에서 조약 체결능력은 연방에게 부여된 권한으로서 주(연방구성국)에 의해 제한되지 않는다. 한편 동일은 독일연방과 연방의 주 간에 심사 협정을 맺어서 그러한 권한을 부여한다. 문제는 연방이 그 구성국의 조약 이행과 불이행에 관여할 수 없다는 것인데, 이 경우, 국제법의 눈으로 볼 때, 의무의 주체는 '연방국'이며, 연방국이 조약 불이행에 책임을 져야 한다.

 

한편, 국가책임의 문제와 관련하여, 연방국가에 의해 조약이 체결된 경우, 연방법의 시각에서 구성국의 입법권과 집행에 유보되어 있어도 당해 조약 의무 불이행 또는 위반이 구성국에 의해 행해진 경우, 연방국가의 행위로 귀속되어 연방국가 자신이 국가책임을 지게 된다.(La Grand case,1999) 반면, 국가연합의 경우, 각 회원국의 국제의무 위반행위는 회원국 자신의 국제책임이 되며, 국가 연합은 이에 대해 책임을 지지 않는다. 물론 국가 연합 자신의 국제의무 위반의 경우도 발생할 수 있지만 이경우는 회원국과의 책임 배분의 문제가 발생할 수 있다. 

2. 연방국가와 국가연합의 주권면제 

국가연합은 그 자체는 주권을 가지고 있지 않으며, 그 회원국들만이 주권을 가지고 있기 때문에 타 국가의 법원에서 그 회원국들만이 주권 면제를 향유하는 것은 논리적으로 당연하다. 한편, 연방국가의 경우, 구성국은 주권면제의 목적상 국가의 범위 내에 있지 않다고 여겨진다. 1972년 국가면제에 관한 유럽협약은 바로 이러한 이유에서 원칙적으로 구성국에 대한 국가면제를 인정하지 않는다. 이에 반해 2004년 국가와 그 재산의 면제에 관한 UN협약은 주권자로서 행동할 자격이 있고, 그 자격에서 수행한 행위일 것을 조건으로 연방 구성국에 대해서도 주권면제를 인정하는 진보적인 규정을 두고 있기도 하지만 동 협약의 내용은 관습법으로 공고히 되지 않았음을 고려해야 한다. 

3. 연방국가와 국가연합의 무력충돌

국가연합의 회원국 간의 무력충돌은 '국제적 무력충돌'이기 때문에 국제법에 의해 규율된다. 반면에, 연방국가와 구성국 또는 구성국 상호 간의 무력충돌은 '내전'으로서의 성격을 가지기 때문에 기본적으로 연방법에 의해 규율되는 사항이다. 그러나 UN안전보장이사회의 관행에 따르면 내전은 오로지 '본질적으로 국내관할사항'의 단계에 머물러 있지는 않다. 내전이 국제적으로 파급되거나, 내전 중에 대규모의 인권침해가 행해지면, 안전보장이사회는 이를 '국제평화에 대한 위협'으로 결정하고 있기 때문이다. 따라서 연방국가와 국가연합의 무력충돌에 관한 적용법규는 이 범위 내에서는 실제적으로 다르지 않다.